Prokuratura wymaga reform, nie zaorania, adw. Maciej Gutowski, adw. Piotr Kardas

Marzy nam się merytoryczna dyskusja o potrzebie i zakresie zmian w prokuraturze i w sądach. Sensownym wyzwaniem byłaby merytoryczna praca nad poprawą jakości pracy w prokuraturze i w sądownictwie. Jesteśmy dalecy od zachwytów nad polskim wymiarem sprawiedliwości, który działa zbyt wolno, zbyt formalistycznie, jest zbyt hermetyczny i zamknięty na potrzeby społeczeństwa. Już od dawna sygnalizujemy potrzebę zmian w tym obszarze. Zmian, nie zaorania.

 

W śród wielu wad, nasz system wymiaru sprawiedliwości ma jedną podstawową zaletę – jest apolityczny. Twierdzenie to jest w 100% prawdziwe w odniesieniu do sądownictwa powszechnego, które nie jest w ogóle od polityków zależne. Prokuratura natomiast, znajdowała się na dobrej drodze do pełnego jej odpolitycznienia w następstwie rozdzielenia stanowisk Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości.

 

Dziś i ta zaleta ma zostać pogrzebana. Pierwszym krokiem jest powrót do przeszłości i postulat ponownej unii personalnej Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego. Niestety w zamian za powiązanie prokuratury ze sferą polityki zaoferowano niewiele, biorąc pod uwagę rozwiązania, które mogłyby przynieść efekt w postaci poprawy jakości prokuratury i sądownictwa. Przyczyna jest oczywista. Politycy po prostu nie wiedzą, jak do tego się zabrać. Więc zabierają się tak jak umieją – czyli politycznie.

 

Chyba nikt nie wierzy, że poprawa jakości pracy prokuratury nastąpi poprzez przyznanie politykowi – Ministrowi Sprawiedliwości funkcji Prokuratora Generalnego i przekazanie mu nieograniczonych kompetencji personalnych wskutek „reformy” prokuratury oraz zagwarantowanie mu możliwości kierowania prokuraturą za pomocą zarządzeń, wytycznych i poleceń.

 

Nie przekonują także propozycje zmian strukturalnych. Trudno dociec jaki cel ma dziś likwidacja prokuratur apelacyjnych i zastąpienie ich prokuraturami regionalnymi? Podległe im mają wszakże być prokuratury okręgowe i rejonowe według zasad dotychczasowych. Otóż nowa struktura organizacyjna prokuratury umożliwi wymianę kadry na stanowiskach funkcyjnych, wyeliminuje kadencyjność szefów prokuratur oraz wyłączy konieczność przeprowadzania konkursów na stanowiska funkcyjne. Wątpliwe jednak, czy przyczyni się do zwiększenia efektywności, zwłaszcza jeśli jedna prokuratura regionalna obejmować będzie obszar małopolski i śląska.

 

Zupełnie naiwne jest uzasadnienie ze strony polityków, że włączenie prokuratury w strukturę władzy wykonawczej, zapewni bezpieczeństwo państwa czyli zadanie określone w art. 146 ust. 4 pkt 7 konstytucji. Prokuratura ma ścigać przestępców. Bezpieczeństwo państwa to zadanie rządu i sojuszy obronnych naszego państwa (przede wszystkim NATO). Tylko po części prawdziwe jest też uzasadnienie, że prokuratura jest też częścią władzy wykonawczej we Francji, w Czechach czy w Holandii.

 

Unia Europejska pozostawia w tym zakresie swobodę krajom członkowskim, bowiem w tym zakresie nie przyjęto żadnych jednolitych decyzji. W krajach Unii wyróżnia się następujące modele funkcjonowania prokuratury:

 

• prokuratura niezawisła, której zapewniono takie gwarancje niezależności jak sądom, prokuratorzy korzystają z niezawisłości ukształtowanej na wzór sędziowskiej, podlegają jednak szefom prokuratur, którzy też są niezawiśli;
• prokuratura podległa parlamentowi, który wybiera Prokuratora Generalnego i przyjmuje od niego sprawozdania z działalności prokuratury;
• prokuratura podległa głowie państwa, która powołuje i odwołuje Prokuratora Generalnego, najczęściej na wniosek kompetentnego organu przedłożony monarsze lub prezydentowi;
• prokuratura podległa ministrowi sprawiedliwości, czyli władzy wykonawczej.

 

Ostatni z wyżej opisanych modeli występuje m.in. we Francji i Niemczech. Francuski minister sprawiedliwości sprawuje nadzór nad tamtejszą prokuraturą, która wraz z sądownictwem i urzędnikami ministerstwa tworzy wymiar sprawiedliwości. Sam jednak nie pełni funkcji prokuratora. Niemcy przyjęły system, w którym Ministrowi Sprawiedliwości podlega najwyższy prokurator, którym jest Federalny Prokurator Generalny. Prokurator działa w sposób rzeczowo niezależny, jest jednak związany poleceniami prokuratora pełniącego wobec niego funkcję nadrzędną (np. prokuratora naczelnego). Znaczną część spraw powołani prokuratorzy prowadzą samodzielnie, w oparciu o ogólne wytyczne.

 

Nigdzie jednak w Unii Europejskiej nie ma kraju, w którym funkcjonowałoby połączenie  Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Jeśli jest dokonane  po to, by ręcznie sterować prokuraturą, to na pewno jest ono wadliwe.

 

Dziś przepisy gwarantują prokuratorom daleko idącą niezależność. Polecenia służbowe nie mogą dotyczyć treści czynności  procesowych. Jeśli przełożony ma inne zdanie, musi sam podjąć decyzję.

 

Po reformie, przełożony będzie mógł wydawać prokuratorowi wiążące polecenia. Mogą one więc płynąć „z samej góry”. Niewielkim pocieszeniem jest, że takie polecenie będzie włączane do akt sprawy, choć zasadę tę osłabia wyjątkowa możliwość wydania polecenia ustnie. To prawda, że zagwarantowana dziś przepisami niezależność  nie zawsze w praktyce działa. Ale dlaczego ją niszczyć? Zwłaszcza, że działa w przytłaczającej większości przypadków, bo w praktyce przełożeni nie chcą działać wbrew prawu. Dziś wadliwą i wyjątkową praktykę prawo ma usankcjonować i nadać jej moc obowiązującej zasady.

 

Sensownym rozwiązaniem jest natomiast wprowadzenie zasady obowiązku prowadzenia spraw przez każdego prokuratora, z ewentualnym ograniczeniem w odniesieniu do prokuratorów funkcyjnych. To rozwiązanie wydaje się dobre, ponieważ zbyt wiele etatów w prokuraturze nie wiąże się z pracą merytoryczną.

 

Ale dla przyjęcia jednego dobrego rozwiązania nie warto schodzić z dobrze wytyczonej ścieżki w kierunku odpolitycznienia prokuratury. Krocząc tą ścieżką można i należy przeprowadzać sensowne reformy oczekując, że w niedalekiej przyszłości osiągniemy pożądany efekt. Niewątpliwie reformy takie spotkałyby się z przychylnym wsparciem rozsądnych prawników. Trzeba pamiętać, że nawet bardzo krytyczny osąd ze strony polityków (nawet jeśli po części niesprawiedliwy), który dyktuje konieczność zmian, uruchamiać może proces budowania racjonalnych środków zaradczych.

 

Adwokat Maciej Gutowski, adwokat Piotr Kardas