Kwestia zasad wynagradzania adwokatów za czynności wykonywane z urzędu po raz kolejny staje się przedmiotem publicznej debaty i protestów, a wręcz oburzenia przedstawicieli środowiska adwokackiego. Po wątpliwym „sukcesie” starań o „urealnienie” stawek za czynności wykonywane z urzędu i zmianie rozporządzenia dotyczącego tej kwestii przez Ministra Sprawiedliwości w poprzedniej kadencji, aktualnie zdecydowano o jego ponownej zmianie i zasadniczo o powrocie do zasad obowiązujących poprzednio. Nie wchodząc w szczegóły projektowanych rozwiązań można bez ryzyka popełnienia większego błędu konstatować, że skutkować będą obniżeniem wynagrodzeń uzyskiwanych przez adwokatów za czynności wykonywane z urzędu. Zarazem jest zupełnie oczywiste, że zarówno zmiany wprowadzone w poprzedniej kadencji, rzekomo korzystne dla przedstawicieli wolnych zawodów, jak i aktualne dążenie do obniżenia wynagrodzeń za czynności z urzędu to w istocie działania pozorne. Ich celem nie było bynajmniej „urealnienie” stawek wówczas, gdy decydowano o ich symbolicznym w istocie podwyższeniu, nie jest nim także aktualnie przygotowywane rozwiązanie mające na celu ich zróżnicowanie, a w zasadniczej większości przypadków obniżenie. Działania podejmowane przez przedstawicieli władzy publicznej w tym obszarze są podyktowane celami w zasadniczej części politycznymi i skierowane do odpowiedniej grupy adresatów. Mają z tego powodu populistyczny charakter, służą bowiem spełnieniu określonych założeń związanych z realizacją celów ważnych dla sprawujących władzę, nie zaś wprowadzeniu modyfikacji do systemu mających zwiększyć jego efektywność. Wymiar sprawiedliwości czy adwokaci stanowią w tym podejściu tylko jeden z czynników, o tyle znaczący, o ile konsekwencje zmian odnoszą się bezpośrednio do przedstawicieli Adwokatury. Można wręcz twierdzić, że wprowadzone w 2015 r. i przygotowywane obecnie zmiany to „pudrowanie” skrzeczącej rzeczywistości w sferze wymiaru sprawiedliwości. Próba symbolicznego oddziaływania i reakcji na niektóre mankamenty i przypadłości systemu, która choć może skutkować czasową poprawą wizerunku, nie może jednak uleczyć samej choroby, która trawi system. Od pewnego czasu zajmując się tą problematyką – w sposób nie tylko reaktywny – twierdzimy, że zamiast półśrodków i markowania prac nad populistycznymi projektami pseudo podwyżek lub realnych obniżek stawek za pomoc prawną czy przedsądową pomoc dla najuboższych należy stworzyć zupełnie nowy system zamówień usług prawnych oparty na kryteriach rynkowych, być może z wykorzystaniem elementów przewidzianych w prawie zamówień publicznych.
W związku z przygotowanym projektem zmian mających znieść podwyżki wprowadzone w poprzedniej kadencji parlamentu tocząca się aktualnie w relacji Ministerstwo Sprawiedliwości – Adwokatura „procedura” opiniowania przez NRA projektu rozporządzenia dotyczącego stawek adwokackich przypomina zabawę w udawanie opiniowania „na niby”. Nie to jest nawet najważniejsze, że NRA otrzymuje pismo z prośbą o wyrażenie opinii do projektu w terminie krótszym niż ustawowo określony, ani że do pisma Ministerstwo nie dołączyło załącznika w postaci projektu. Oczywiście, można poszukiwać tego tekstu w internecie, ale wówczas pojawić się musi pytanie – do czego jest normatywnie określony tryb legislacyjny? Najważniejsze naszym zdaniem jest to, że opinia ma dotyczyć „krótkiego odcinka” – zakreślonego ramami rozporządzenia. Odcinek ten jest jednak za krótki, bo rynek nieodpłatnej pomocy prawnej trzeba przebudować kompleksowo, nie tylko przez modyfikację stawek. W tym zakresie zasadne staje się pytanie – czy NRA powinna pozostawić poza zakresem opiniowania brak jakichkolwiek zmian systemowych, ograniczając się do akcentowania niedopuszczalności obciążania adwokatów pracą za jeszcze niższe stawki niż dotychczas? Osobiście uważamy, że w pierwszym rządzie należy przekazać Ministerstwu Sprawiedliwości postulat opracowania całkowicie nowego modelu nieodpłatnej pomocy prawnej, a dopiero w drugiej kolejności odnieść się do rozwiązań szczegółowych dotyczących wysokości stawek.
Spoglądając na system pomocy prawnej z urzędu lub system pomocy przedsądowej łatwo zauważyć, że organizacja i zapewnienie finansowania tego systemu to jeden z podstawowych obowiązków państwa w sferze wymiaru sprawiedliwości. Tym istotniejszy, im szersza jest grupa niezamożnych obywateli, dla których skorzystanie z pomocy z wyboru stanowi poważny wydatek, czasami przekraczający możliwości finansowe. Pomoc prawna z urzędu to zatem instytucja, za pomocą której Państwo zapewnia i gwarantuje, że określona kategoria obywateli będzie mogła realnie korzystać z konstytucyjnego prawa do sądu dzięki nieodpłatnej profesjonalnej pomocy. System nieodpłatnej pomocy prawnej można organizować w różny sposób. W Polsce od lat funkcjonuje model, w którym prawnicy wykonujący wolny zawód są zobowiązani do świadczenia pomocy z urzędu na wezwanie sądu lub w oparciu o decyzję właściwego organu samorządu adwokackiego. Z perspektywy adwokata wykonującego wolny zawód, to w istocie praca oparta na ustawowym nakazie, z potocznego punktu widzenia w pewnym sensie przymusowa. Z perspektywy Państwa, które nie tylko określa ramy prawne systemu nieodpłatnej pomocy prawnej, ale także zapewnia środki na jej opłacenie, to „zlecenie” pracy na ustawowej podstawie. Dzisiaj system oparty jest na ustawowym obowiązku udzielania pomocy prawnej z urzędu przez adwokatów i obowiązku pokrycia kosztów tej pomocy, w zasadniczej części o charakterze tymczasowym, ze środków budżetowych. Taki model oparty jest na obowiązku świadczenia określonych usług, wszak pomoc prawna z urzędu to „normalna” usługa prawnicza wykonywana przez adwokata. Z systemem tym związane są znane i powszechnie krytykowane wady, a ze względu na swoje immanentne cechy konstrukcyjne jest on perfekcyjnie odporny na wszelkie próby sanacji. Być może zatem zamiast podejmować kolejne, skazane z opisanych wyżej powodów na niepowodzenie próby modyfikacji wadliwego modelu, warto rozważyć jego zasadniczą modyfikację. Trzeba jednak przyjmując taką perspektywę zmienić podstawowe założenia. W szczególności zaś spojrzeć na świadczenie pomocy prawnej z urzędu jak na normalną usługę prawniczą, z tym koniecznym uzupełnieniem, że zamawianą i rynkowo opłacaną, chociażby tymczasowo, przez Państwo.
Takie podejście pozwala patrzeć na system pomocy prawnej z urzędu oraz pomocy przedsądowej jak na każdy inny przypadek zamawiania usług przez Państwo dla realizacji celów publicznych. Jeśli instytucje Państwa chcą zamówić usługi mają do tego dobre narzędzie, które legło u podstaw prawa zamówień publicznych. System postępowań przetargowych, ofertowych czy negocjacji daje możliwość wyboru najlepszej oferty według kryteriów rynkowych. Dlaczego usługi pomocy prawnej mają być wyjątkiem nie objętym regułą ceny rynkowej?
Spojrzenie na pomoc prawną z urzędu świadczoną przez przedstawicieli wolnych zawodów jako na usługę prawną wykonywaną na „zamówienie” publiczne wydaje się z pewnej perspektywy wręcz oczywiste. Skoro tak, to zdziwienie wywoływać może, że przez lata opierano się na założeniu, iż należy wykorzystywać określony prawnie obowiązek jako podstawę systemu. Takie podejście stanowiło w naszej ocenie podstawową przyczynę tego, że mimo wielokrotnych modyfikacji i zmian, przez lata nie stworzono uczciwego nieodpłatnego systemu pomocy prawnej w Polsce.
System ów od czasów minionej epoki nie doczekał się po transformacji ustrojowej żadnej sensownej koncepcji ani pogłębionej refleksji. Modyfikacjom podlega tylko wysokość stawek, jak widać czasami w kierunku ich obniżenia, czasami podwyższenia. Konsekwencją takiego podejścia jest to, że od 25 lat tkwimy w modelu ministerialnej, jednostronnej regulacji wysokości stawek za poszczególne rodzaje spraw. Stawki bywały wyższe lub niższe, choć zawsze uznaniowe i przez lata traktowane były przez adwokatów jako możliwy do zniesienia obowiązek świadczenia pomocy za „symboliczną złotówkę” w zamian za możliwość wykonywania dobrego zawodu, do którego trudno było się dostać. Wielokrotnie adwokaci w sprawach z urzędu oświadczali sądowi, że „nie wnoszą o koszty” akcentując, że zamiast pracować za urzędowe stawki, wolą pracować nieodpłatnie. Dziś, przy „otwartych drzwiach” do zawodu i przy potężnej rywalizacji na rynku zlepek pomysłu nieodpłatnej pracy przymusowej z wolną konkurencją przestaje funkcjonować.
Konsekwencje niezrozumiałego przywiązania do nieefektywnego modelu, wypracowanego w innym systemie ustrojowym i gospodarczym można stosunkowo łatwo opisać. Negatywne skutki dotykają obywateli, adwokatów, wreszcie samego systemu wymiaru sprawiedliwości.
Kancelarie adwokackie działają na niezwykle trudnym rynku, na którym obok prawników profesjonalnych (adwokaci, radcowie prawni) działają również pseudodoradcy, których nie dotyczą żadne ograniczenia etyczne, dyscyplinarne, którzy nie muszą się uczyć i zdawać egzaminów, którzy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia. Ci pseudoprawnicy korzystają ze stworzonych przez ustawodawcę udogodnień, nie musząc znosić tych specyficznych i niemałych obciążeń, jakim podlegają adwokaci i radcowie prawni. Niekompetencję pseudoprawników muszą natomiast znosić obywatele, którzy nie mając rozeznania na skomplikowanym rynku mogą – wiedzeni reklamą dopuszczalną tylko dla pseudoprawników – trafić do tych firm („kancelarii”) „prawnych”, „odszkodowawczych”, „windykacyjnych”, czy jakkolwiek inaczej by się nie nazywały.
Konstytucyjne prawo do sądu jest dla obywatela niezwykle drogie – pierwszą przeszkodą są koszty postępowania, których wysokość i istnienie równolegle z obciążeniami podatkowymi trudno uzasadnić. By wszcząć spór sądowy trzeba uiścić z góry opłatę (wpis) w wysokości 5% wartości przedmiotu sporu. To samo w przypadku apelacji. To wydatki znaczące, bywa, że trudne do udźwignięcia. Nie zawsze remedium stanowi instytucja zwolnienia od kosztów. System przesłanek zwalniania od kosztów sądowych jest niesatysfakcjonujący i uznaniowy. Nawet najbardziej przychylny i empatyczny sąd napotyka na nieprzezwyciężalne przeszkody. Wystarczy, by występujący o zwolnienie dysponował składnikami majątkowymi w postaci mieszkania, by nawet w razie utrzymywania się ze środków pomocy społecznej nie uzyskać takiego zwolnienia. To sprawia, iż już na tym etapie obowiązujące rozwiązania wymagają zmiany.
Wszczęcie sporu sądowego to jednak nie tylko kwestia kosztów związanych z wpisem sądowym. Poważniejsze trudności związane są ze stopniem skomplikowania systemu prawa, który dla osoby nieposiadającej wykształcenia prawniczego jest całkowicie nieczytelny i – z perspektywy obywatela – konieczne jest skorzystanie z pomocy adwokata. Oczywiście łatwiej jest temu, kto dysponując odpowiednimi środkami finansowymi może skorzystać z pomocy z wyboru. Tu działa wolny rynek usług prawniczych, dający szeroką i zróżnicowaną ofertę. Poważnym mankamentem jest jednak to, że koszty poniesione na pomoc prawną zwracane są jedynie w wysokości określonej w urzędowym taryfikatorze, nie zaś wedle wysokości rzeczywiście poniesionej. Skutkuje to oburzeniem tych, którzy korzystając z „droższej” niż przewidziana w taryfie usługi prawnej, mimo wygranej w sądzie, liczyć mogą jedynie na częściowy zwrot, a w świetle stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 29 czerwca 2016 r., III CZP 26/16, nie mogą skorzystać z przysługującej tylko pracownikom tzw. „kilometrówki”.
Gorzej, jeśli obywatel zmuszony jest skorzystać z niewydolnego systemu pomocy prawnej z urzędu. W tym zakresie system składa się z dalekich od spójności regulacji. Z jednej strony funkcjonuje model nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach tzw. prawa ubogich. To instytucja znana w zasadzie wszystkim systemom prawa jako element gwarantujący realizację prawa do sądu dla niezamożnych. Nie jest to jednak system spójny. Obok niego funkcjonuje krytykowany już przed wszystkich model pomocy przesądowej, całkowicie oderwany od ekonomicznej zasadności ubiegania się o pomoc nieodpłatną i nie gwarantujący kontynuacji w razie postępowania sądowego. Rozwarstwienie pomocy przedsądowej oraz pomocy związanej z toczącym się postępowaniem powodować musi komplikacje. Grozi także nieefektywnością całego systemu.
Nie potrafimy zrozumieć, dlaczego w Polsce funkcjonują dwa różne rynki usług prawnych, na których zatrudnia się prawników z pieniędzy publicznych.
Pierwszy działa według zasad rynkowych i dobrowolnych. Jest to rynek na którym zawierane są umowy ustalające: wynagrodzenia prawników w zamówieniach publicznych, pensje prawników w ministerstwach, pensje prawników w sejmie, w aparacie skarbowym, pensje sędziów i prokuratorów, wynagrodzenia wielu nauczycieli akademickich i pracowników naukowych zatrudnionych w instytucjach publicznych.
Drugi działa według zasad nierynkowych i przymusowych. Jest to rynek spraw z urzędu i przyszłej nieodpłatnej pomocy prawnej. Tutaj królować mają stosunki prawne nawiązywane w następstwie decyzji administracyjnych: sądowych lub samorządowych oraz umów przymusowych, których zawarcia prawnik odmówić nie może. Tu prawnik – z uzasadnieniem wątpliwym w świetle konstytucyjnej zasady wolności pracy (art. 65) – zmuszany jest do pracy pod sankcjami dyscyplinarnymi i karami pieniężnymi nakładanymi przez sąd.
Nikt nie udzielił sensownej odpowiedzi na pytanie: dlaczego prawnik obsługujący spółkę Skarbu Państwa może zarabiać według stawki godzinowej na poziomie kilkuset złotych, a prawnikowi reprezentującemu ubogiego człowieka na zlecenie Skarbu Państwa wmawia się, że 200 zł za klika miesięcy albo lat ciężkiej pracy to godziwe wynagrodzenie?. Niedoszacowana, niemalże nieodpłatna pomoc z urzędu staje się dla adwokatów i radców prawnych coraz większym ciężarem. W ten sposób przerzuca się koszty zapewnienia nieodpłatnej pomocy na przedstawicieli zawodów prawniczych.
Takiego modelu w dłuższej perspektywie nie da się utrzymać, bo grozi to całkowitą zapaścią tej części systemu wymiaru sprawiedliwości. Konieczne jest wypracowanie nowych rozwiązań, przy uwzględnieniu oczywistej wręcz sprzeczności tkwiącej w jego aktualnym kształcie. Ministerialny obowiązek dbania o realia budżetowe z jednej strony oraz z drugiej – zasadne oczekiwania prawników domagających się godziwej zapłaty za wykonywane czynności zdają się tworzyć sytuację bliską kwadratury koła. Żadne rozwiązanie w tym zakresie nie będzie satysfakcjonujące. Trzeba zatem przyjąć założenie odrzucenia mechanizmu tzw. stawek urzędowych, wyznaczanych arbitralnie w rozporządzeniu przez Ministra.
Dodatkowo podejmując próbę opracowania założeń nowego sytemu nieodpłatnej pomocy prawnej, należy uwzględnić wnioski płynące z analizy aktualnych rozwiązań, w tym przede wszystkim to, że:
- nie jest możliwe naprawienie wadliwego systemu przy pomocy rozwiązań kosmetycznych: zmiany stawek za sprawy z urzędu,
- nie można w drodze arbitralnej decyzji politycznej ustalać tego, co wymaga rynkowego, nowoczesnego i systemowego uregulowania nieodpłatnego systemu pomocy prawnej w Polsce,
- narzędzia przymusu nigdy nie mogą zastąpić dobrych rozwiązań systemowych, a zakaz pracy przymusowej powinien wyraźnie wynikać z Kodeksu Etyki Adwokackiej.
Te elementy stanowić powinny bazowe założenia w pracach koncepcyjnych nad nowym systemem. Warto także wziąć pod rozwagę modele występujące w innych krajach, tańszych również w perspektywie prawa do sądu, gdzie nieodpłatna pomoc prawa oparta jest na specjalnych instytucjach, które dysponując środkami i zasobem kompetentnych prawników organizują i zapewniają pomoc nieodpłatną na właściwym poziomie, podejmując także decyzje o jej przyznaniu. Takie rozwiązania umożliwiają współdziałanie specjalnych instytucji z organami samorządów zawodowych. Przy przyjęciu tego rozwiązania za podstawę systemu powołane instytucje zajmujące się organizacją nieodpłatnej pomocy mogłyby zagospodarować posiadających uprawnia prawników, gotowych powiązać swoje losy zawodowe z taką formą działania. Wymaga to jednak fundamentalnych wręcz zmian systemowych.
W ujęciu bardziej zachowawczym rozważać można utrzymanie zasady wykonywania pomocy nieodpłatnej przez adwokatów i radców prawnych przy założeniu, że jej warunki finansowe ustalane byłyby w oparciu o mechanizmy zbliżone do przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych. To są bowiem mechanizmy gwarantujące uczciwe i rynkowe kształtowanie cen.
Niezwykle istotną kwestią jest także dążenie do wprowadzenia systemu ubezpieczeń prawnych. W wielu krajach dobrowolne ubezpieczenia stanowią istotny element uzupełniający system pomocy nieodpłatnej oraz pomocy z urzędu. Połącznie obu mechanizmów stwarza realną szansę na zracjonalizowanie poziomu wydatków ze środków publicznych. Wiele wskazuje na to, że nie byłoby one w tym modelu wyższe niż te, jakie aktualnie przeznaczane są na finansowanie tego rodzaju pomocy. Jednolite i uczciwe kryteria zamówień usług prawnych gwarantujące ich rynkowe, niewygórowane ceny – zamiast dziś obowiązujących arbitralnych decyzji polityków, połączone z systemem ubezpieczeń, które można uczynić jednym z elementów świadczeń ze strony pracodawcy, są rozwiązaniem wartym poważniejszej analizy.
W kontekście standardów konstytucyjnych nieuniknione wydaje się stworzenie nowego, jednolitego modelu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, w oparciu o trzy elementy: zagwarantowanie profesjonalizmu prawników świadczących pomoc, ustalenie uczciwych zasad odpłatności, wreszcie zupełność i spójność rozwiązań, połączonych z założeniem, że rozstrzyganie tych kwestii nie powinno skutkować dodatkowymi obciążeniami nałożonymi na sądy.
W świetle powyższych uwag wydaje się, że – obok przekazania krytycznych uwag do samej koncepcji zmiany stawek (które zasadnie zostały wskazane w niedawnej uchwale ORA w Warszawie) – NRA powinna akcentować konieczność i kierunki wprowadzenia zmian systemowych. Bez tych zmian decyzje polityczne będą zastępować mechanizmy rynkowe i nie uda się w konsekwencji zapewnić godziwego wynagrodzenia adwokatów za świadczoną przez nich pracę. Nie należy opiniować wyłącznie na „wyznaczonym odcinku”. NRA powinna sama wyznaczyć pole. Zasadnie – jak się wydaje – można bowiem oczekiwać, że politykom nie jest obojętny sposób i zakres realizacji konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd. O tym, czy prawo to ma charakter realny czy nominalny, świadczy nie tylko pozycja ustrojowa sądu i jego sprawność, lecz również istnienie realnych barier dla obywateli w dostępie do tego sądu. Te bariery będą istniały dopóty, dopóki nie zostanie stworzony sensowny i kompleksowy model obejmujący finansowanie spraw sądowych i nieodpłatnej pomocy dla obywateli oraz realny i funkcjonalny system odzyskiwania przez wygrywających słuszną sprawę obywateli i Skarb Państwa – tymczasowo poniesionych kosztów na sfinansowanie koniecznego procesu. Wypracowanie takiego modelu dla społeczeństwa to wspólne zadanie samorządów zawodowych i polityków.
adw. prof. dr hab. Maciej Gutowski, Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu
adw. prof. dr. hab. Piotr Kardas, Przewodniczący Komisji Legislacyjnej Naczelnej Rady Adwokackiej
No comments