Zarzuty, które się nie potwierdzają. Jak to jest z tym dostępem do informacji? Tekst polemiczny, Krzysztof Izdebski i Szymon Osowski

Piękno konstytucyjnych i ustawowych gwarancji dostępu do informacji polega przede wszystkim na tym, że umożliwia prowadzenie dyskusji publicznej, opierając się na sprawdzonych i wiarygodnych danych. Szczególnie, gdy stawia się mocne tezy. Dlatego czujemy się zmuszeni do podjęcia polemiki z tekstem dra Bartosza Mendyka, który w naszej ocenie odwołuje się do zjawisk, które nie mają miejsca lub takiego zasięgu. Zamierzamy to poniżej udowodnić.

Proszę nie posądzać nas o małostkowość, ale musimy na wstępie sprostować kilka informacji, które pojawiły się w artykule, a które są zwyczajnie nieprawdziwe. Pomijając, że niepodpisana przez Polskę Konwencja z Tromso, nie jest, jak ją nazywa dr Mendyk, traktatem, oświadczenia majątkowe składa ok. 600 tys., a nie 300 tys. osób, a liczba orzeczeń w bazie CBOSA jest większa (w istocie jest ich ponad 24 tys.), pojawiły się tam błędy, które są na tyle istotne, że ich wyprostowanie samo w sobie obala przedstawione przez autora tezy.

Autor, próbując udowodnić, że sądy nie stosują przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pisze, że “anno domini 2017 Sąd Najwyższy nie posiada takiego rejestru.” Prawdą jest, że trwało to długo, ale łatwo sprawdzić, że Sąd Najwyższy rejestr umów od kilku miesięcy posiada (link)

Autor, chcąc zapewne wykazać niekonsekwencję Sądu Najwyższego w kontekście prowadzenia rejestrów umów, posunął się jednak do rzeczy dużo bardziej poważnej niż brak sprawdzenia strony tej instytucji. Odwołał się bowiem do wyroku tegoż sądu, który nigdy nie zapadł. Pisząc o tym, że “w swoim ostatnim w tym zakresie orzeczeniu uznał, że rejestry umów cywilnoprawnych są jawne” miał zapewne na myśli wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12). Wyrok ten nie dotyczył w ogóle rejestrów umów, a udostępnienia imion i nazwisk osób, które zawarły cztery umowy na wykonywanie zadań publicznych. Ten sąd i sądy poprzednich instancji w ogóle nie odniosły się do kwestii prowadzenia rejestrów, bo nie tego dotyczyła sprawa.

Autor stawia przy tym tezę, że urzędy nie wiedzą, czy mają obowiązek prowadzić rejestry umów. Nie wiemy, na jakiej podstawie autor tak surowo ocenia brak wiedzy urzędów. Być może wynika to rzeczywiście z różnego poziomu prowadzonych dla urzędów szkoleń. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie pozostawiają wątpliwości, że rejestrów nie trzeba prowadzić, ale jeśli już są prowadzone, to należy je udostępnić na wniosek (link)

Autor, jako kolejny problem, wskazuje różnorodność definiowania pojęcia funkcjonariusza publicznego. Nie jest to jednak problem z uwagi na to, że w kontekście ograniczeń prawa do prywatności ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem osoby pełniącej funkcje publiczne, a po drugie obydwa pojęcia są dobrze zdefiniowane w art 115 par. 13 i par. 19 Kodeksu Karnego. Autor pyta również w tym kontekście “gdzie jest ograniczenie ochrony danych osobowych?”. Odpowiedź jest bardzo prosta. Nie ma, bo ustawa odwołuje się do pojęcia prywatności, a jest to coś zgoła innego niż ochrona danych osobowych – art. 5 ust. 2 UDIP. Warto wrócić do treści już przywołanego wyroku SN. Zdaniem Sądu “trudno jest zatem jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej prawo do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy.” Polecamy przy tej okazji tezowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2013 r. (link).

Zaskakujące jest dla nas oczekiwanie jednoznacznego ustalenia stanu prawnego w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy. Równie niezrozumiały jest, wcześniej podniesiony przez autora zarzut, że sądy różnie oceniają przypadki rażącego naruszenia prawa. Oceniają różnie, bo różne są przecież okoliczności. Czy autor oczekuje, by został stworzony powszechnie obowiązujący dokument określający terminy w różnych sprawach (bo dlaczego tylko w dostępie do informacji?), od których można mówić o rażącym naruszeniu prawa? Na pewno świetna rzecz dla szkoleniowców. Dużo gorsza dla państwa prawa.

Nie możemy się również zgodzić z zarzutem wobec obowiązującej ustawy polegającym na tym, że “została również tak napisana, aby utrudnić ściągnięcie kosztów. Organ w zasadzie może poinformować o kosztach za uzyskaną informację, ale posiada problem z ich egzekucją”. Być może dr Mendyk ma jakieś inne doświadczenia, ale urzędy dość dobrze radzą sobie ze ściąganiem kosztów, stosując przepisy egzekucji w administracji (link) oraz postępowania cywilnego (np. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 30 maja 2017 r. (V CA 2341/16). Dualizm tych działań jest co najwyżej podstawą do podniesienia problemu, że wnioskodawca może być skierowany na niejednoznaczną ścieżkę prawną. To wnioskodawca ma w istocie utrudnioną możliwość polemiki. Organ, tak ja to jest określone w przepisach o egzekucji w administracji, po prostu “zajmuje” konto.

Autor krytykuje również przepisy ustawy poprzez pryzmat wskazanych przykładów z praktyki, ale naszym zdaniem udowadniają one coś zupełnie przeciwnego. Pisze on np. “ stawiane są pytania, które mają zastąpić wnioski o interpretacje skarbowe, wykładnie prawa”. Ani orzecznictwo ani doktryna nie pozostawia od lat żadnych wątpliwości, że takie pytania nie stanowią realizacji prawa do informacji publicznej – gdyż ta dotyczy sfery faktów. Urząd nie musi zatem takich wniosków realizować. Podobnie rzecz się ma w przypadku pytań dotyczących wiary w Boga.  Problem “słynnej Kancelarii S…”? Czy to nie jest zadanie dla właściwej rady adwokackiej izby radców prawnych? Autor stawia ciężki zarzut, ale nie uzasadnia tezy, że winna temu ustawa, a nie osoba nadużywająca swojej pozycji i uprawnień.

Nie jesteśmy zaskoczeni, że w opisie pojawiła się sprawa gminy Klembów. To popularna legenda, ale odwołajmy się do faktów, które takie jednoznaczne nie są.

Jak wynika ze zebranych danych (link) spraw dotyczących realizacji prawa do informacji przez Gminę Klembów jest faktycznie dużo. W latach 2014-2016 do gminy zostało złożonych odpowiednio: 2014 r. – 651 wniosków, 2015 – 357 wniosków (bez danych z okresu 18 września 2015 r. – 31 grudnia 2015 r.), 2016 r. – 816 wniosków.

Jednakże co pokazują takie dane? W naszej ocenie poza liczbą składanych wniosków niewiele. Można za to powiedzieć, że w BIP gminy Klembów nie ma wskazywanego przez Autora rejestru umów, czy też obowiązkowych informacji – dokumentów – o przeprowadzonych kontrolach – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie UDIP. A z opublikowanego wzoru wniosku wynika, że konieczne jest podanie przez osobę wnioskującą imienia i nazwiska, co z uwagi na treść art. 2 ust. 2 UDIP jest niezgodne z prawem. Zauważamy, że Gminna Biblioteka Publiczna w Klembowie nie posiada Biuletynu Informacji Publicznej, Gminny Ośrodek Kultury w Klembowie nie posiada Biuletynu Informacji Publicznej, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Klembowie nie posiada Biuletynu Informacji Publicznej, Zakład Gospodarki Komunalnej w Klembowie nie posiada Biuletynu Informacji Publicznej, Centrum Usług Wspólnych w Klembowie nie posiada Biuletynu Informacji Publicznej. Podmioty te nie realizują zatem obowiązku wyraźnie wynikającego z przepisów ustawy. Możliwe, że brak prowadzenia obowiązkowych stron Biuletynu Informacji Publicznej zwiększa liczbę pytań kierowanych do samorządu.

Jednocześnie, z informacji przesłanych przez jednego z mieszkańców Klembowa wynika, że w latach 2010-2012 WSA w Warszawie w 114 sprawach uznał jego rację. Dla przykładu WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt  II SA/Wa 826/14 – wyrokiem z 24 lipca 2014 wymierzył grzywnę Wójtowi Gminy Klembów w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej.

Dane powyższe mają walor historyczny, ale pokazują, że „legenda” nie jest w naszej ocenie tak jednowymiarowa.

Regulacje dostępu do informacji publicznej w Polsce nie są idealne, ale nie możemy zgodzić z tak jednostronną ocenę, popartą dodatkowo niesprawdzonymi argumentami. Realizacja prawa do informacji to wielowymiarowy aspekt funkcjonowania administracji, polityki, organizacji pozarządowych i obywateli. Należy unikać łatwych, niepopartych dowodami i przede wszystkim jednostkowych sądów, bo oprócz tego, że nie prowadzi to do zrozumienia problemu, może wyrządzić prawdziwą krzywdę realizacji prawa do informacji.

Krzysztof Izdebski. Dyrektor programowy Fundacji ePaństwo

Szymon Osowski. Prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska